Europe

Demain, quel asile?

 

Luise Druke*

administrateur principal charge des Affaires europeennes, Haut Commissariat des Nations Unies

pour les Refugies (UNHCR), Bruxelles

 

(Published in: vivant univers, a.s.b.l. Grands Lacs, Revue chretienne de la promotion humaine dans le monde, No. 404, Mars-avril 1993, pp. 32-37)

 

La notion d'asile suscite bien des interrogations et des controverses au sein d'une Europe en construction... Mais а la base de toutes les questions qui se rattachent а l'asile, s'impose une realite cruelle: le nombre des refugies dans le monde est d'environ 18 millions et, consequence logique de leur profond dйsarroi, les demandeurs d'asile en quete de protection sont de plus en plus nombreux а frapper aux portes de l'Europe. Cette constatation ne doit pas pour autant nous conduire а penser que les Europйens sont les principaux concernйs, puisque seulement 7% du nombre total des refugies se trouvent en Europe. Nйanmoins, cet accroissement de demandes inquiete et pousse les autorites et les personnes concernйes а rйflйchir intensйment а une gestion du phйnomиne qui puisse etre adequate et satisfaisante tant d'un point de vue humanitaire que d'un point de vue politique.

Parallelement а l'augmentation du nombre des demandes d'asile de la part de ceux qui sont forces de fuir des situations de violence et de persecution, un autre phenomиne vient grossir le flux des etrangers cherchant l'accиs au territoire europeen: celui des migrants economiques. En effet, les mauvaises conditions de vie sociale et economique dans nombre de pays n'offrent aux populations d'autre horizon que celui de la fuite а la recherche d'une vie plus digne. Lа oщ les possibilites d'alternative sont inexistantes, ces migrants йconomiques utilisent les mйcanismes de l'asile et mettent ainsi en pйril l'institution mкme de l'asile, tandis que les structures d'accueil existantes sont debordees.

Ces facteurs exercent un effet combinй sur la volonte politique, sur les ressources et sur la compassion du public а une epoque oщ la plupart des regions du monde subissent un declin economique. La complexite de la situation a des implications au niveau de l'assistance humanitaire, mais aussi au niveau de la recherche de solutions satisfaisantes en ce qui concerne la protection que doivent assurer les Etats et le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Refugies (UNHCR).

Le traitement reserve aux demandeurs d'asile est basй sur des standards differents selon les pays. Ici, ils recevront assistance et protection, lа ils ne recevront rien. Dans les pays d'asile traditionnels surtout, les autorites competentes font quelquefois usage d'un statut de refugies humanitaires non couvert par la Convention de Geneve, et ce, dans des situations d'urgence particulieres^[1].

L'adaptation des normes universelles existantes aux nouvelles exigences regionales et internationales constitue un reel defi. Cest pour cela que les Etats et le UNHCR prennent en consideration la question d'un eventuel elargissement, sur base de la notion de refugie, а des personnes ne tombant pas sous la protection de la Convention de Genиve de 1951, du Protocole de 1967 ou d'instruments regionaux.^[2] Un tel cadre international de protection requiert toutefois une prudente attention; il est actuellement etudie et developpe par les Douze de la Communaute europeenne.

Le nombre de personnes а qui l'on permet de s'installer de facon temporaire ou permanente est important  tout comme le nombre de cas rejetes, d'ailleurs. Il faut des lors garantir а la fois l'acces а la procedure et le maintien de l'institution de l'asile.

 

L'Europe des personnes

La resurgence des vieux demons de la xenophobie, la lourde augmentation des courts administratifs dans le traitement des demandes d'asile, l'absence d'une politique concertee entre les divers Etats ont accelere reunions et discussions dans bon nombre d'enceintes. Actuellement, plus de trente organes, entitos ou groupes debattent ces questions. Rien qu'en 1992, plus de 120 reunions ont ete organisees sur le sujet.

Les Accords de Schengen constituent pour l'Europe un veritable effort dans le sens du partage de la charge que peut representer laccroissement des demandes d'asile.

Schengen (du nom d'un village luxembourgeois) designe un groupe de pays ayant signe, en juin 1985 et en juin 1990, les accords et la convention d'application du meme nom. Ce sont les pays du Benelux, l'Allemagne et la France, qui ont ete rejoints par l'Italie en dйcembre 1990, par l'Espagne et le Portugal en juin 1991, et par la Grиce а la fin de 1992.

Ces accords ont ete conзus en vue de la suppression de tout controle des personnes aux frontieres communes des signataires. Ils determinent les mesures а prendre pour le traitement des demandes d'asile, la poursuite policiere au delа des frontieres, la detention d'armes, l'entraide judiciaire, l'extradition et l'assistance mutuelle entre les administrations douanieres et policieres.

L'article 8a du Traite de Rome amende par l'Acte Unique (1986) prйvoit que la Communaute doit adopter des mesures ayant comme but d'etablir progressivement le marche interieur, espace sans frontiиres interieures dans lequel la libre circulation des biens et des personnes, des services et des capitaux est assuree, avant le 31 decembre 1992.

La Commission europйenne a attirй l'attention du Conseil et du Parlement sur ce point. Malgre le manque de progres dans la realisation de ce programme, l'espoir reste vif que l'abolition des frontieres puisse aussi se faire au benefice des personnes.

Le Traite de Maastricht (Traite sur l'Union europeenne) constitue un jalon dans ce developpement; il fournit des bases supplementaires en matiere de visas et de cooperation au niveau de la Justice et des Affaires interieures, ce qui ouvre la porte а la communautarisation de la politique d'asile et d'immigration pour 1994.

 

 

Traite sur l'Union europйenne et asile

Parmi les nombreuses dispositions qui regiront le Traite de Maastricht, certaines touchent а l'asile.

Il s'agit pour le Conseil europeen de determiner les pays tiers dont les ressortissants devront кtre munis d'un visa lors du franchissement des frontiиres des Douze. Statuant а la majorite qualifiee, le Conseil, sur proposition de la Commission et aprиs consultation du Parlement europйen, instaurera un visa type (Art. 100c). Ceci est la seule matiиre qui sera incluse dans le cadre communautaire aprиs la ratification du Traite.

Pour ce qui regarde la cooperation intergouvernementale en matiere d'affaires juridiques et interieures, le Conseil pourra adopter des positions, actions ou conventions communes sur la politique de l'asile, sur les rиgles de passage des personnes aux frontieres exterieures de la CE et sur le controle de ces regles.

En attendant la ratification du Traite, le Parlement europeen a etabli la Commission des Libertes Publiques et des Affaires Interieures qui, au cours de sa premiиre annйe d'existence, a traite differentes questions sur l'asile, l'immigration et Schengen... En outre, le Parlement a transformй la Commission des Affaires politiques en Commission des Affaires Etrangиres et de la Securite qui, elle-meme, a institue une sous-commission des Droits de l'homme chargee des questions relatives aux Droits de l'homme et aux refugies en dehors de la CE.

Le travail de ces diffйrents organes sera bien entendu primordial etant donne que la CE doit developper une vue plus globale qui devra prendre en consideration les tensions entre souverainete et protection des droits fondamentaux.

Dans ces domaines, le Parlement europйen n'a pas reellement gagne de compйtence decisionnelle  et donc d'influence  mais il sera obligatoirement informe et devra rendre un avis consultatif.

En pratique, les questions d'asile continueront, dans un futur proche, d'etre traitйes dans le cadre intergouvernemental.

 

Qu'en est-il des recommandations du UNHCR?

Concernant les resolutions touchant а l'asile et adoptees par les ministres responsables de l'immigration а Londres а la fin de 1992, le UNHCR a ete invite а exprimer son opinion sur la question. Certaines de ses recommandations ont ete suivies, d'autres n'ont pas suffisamment ete prises en consideration.

Il est vrai que le HCR se rejouit de l'harmonisation du droit et de la politique d'asile au sein des Etats europйens, mais il ne faut toutefois pas perdre de vue la responsabilite de la communaute internationale. Cest elle qui doit trouver des solutions globales au problиme des refugies et de ses possibles implications pour l'exercice effectif du role de protection internationale que tient le UNHCR partout dans le monde. Cette harmonisation doit donc absolument s'aligner sur la Convention de 1951 et le Protocole de 1967, qui etablissent les principes fondamentaux du statut des refugies.

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La premiere resolution adoptee а Londres est relative aux demandes manifestement non fondees (par exemple, des cas de fraude deliberee, d'abus de la procedure d'asile...). Il est vrai que des demandes abusives encombrent lourdement la procedure de determination du statut de refugie et, par consequent, retardent la reconnaissance des refugies politiques et mettent en peril l'integrite meme de l'institution du droit d'asile. Cette resolution comprend un nombre d'elements positifs comme la garantie donnee par les gouvernements de se conformer а la Convention de Genee de 1951, l'autorisation donnee а certaines personnes de sejourner sur le territoire pour d'autres raisons fondees que celles couvertes par la Convention de Geneve... Ce sont lа des elements cruciaux pour le UNHCR.

Concernant le traitement des demandes d'asile, le UNHCR met les gouvernements en garde contre le recours automatique aux procedures accelerees de tous les cas manifestement non fonde. En effet, ces cas sont de nature parfois trиs complexe; le risque de ne pas etre equitable doit justifier une vigilance redoublee et plaider parfois pour une procedure normale.

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La deuxiиme resolution concerne les pays tiers d'accueil et vise а repondre а la preoccupation des gouvernements concernant les demandeurs d'asile ou les refugies qui quittent de maniere irreguliere des pays qui leur avaient dejа accorde protection ou des pays oщ ils avaient une reelle possibilite de demander protection.

Le UNHCR attache une importance particuliиre а une necessaire evaluation de la situation dans le pays en question avant qu'une demande d'asile y soit envoyee. Cette exigence a ete prise en compte et les Etats membres ont accepte de s'y soumettre pour chaque cas individuel.

D'autre part, le UNHCR a recommandй d'obtenir l'accord de ce premier pays d'accueil pour le renvoi du refugie afin d'eviter les risques de refoulement et de mise sur orbite, c'est-а-dire que le refugie ne fasse l'objet d'un renvoi d'un pays а l'autre. Le UNHCR a aussi mis l'accent sur la necessite que ce concept de pays tiers ne soit pas applicable pour une personne qui n'a ete qu'en transit dans un autre pays avec lequel elle n'a aucune attache et dans lequel elle n'a eu aucun contact avec les autorites.

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Le troisiem text est une Conclusion qui s'attache aux pays dans lesquels n'existe generalement pas de risque serieux de persecution, mais qui malgrй tout produisent un nombre assez, eleve de demandes manifestement infondees (Roumanie, Pologne,...). Il est vrai que, ces nombreuses demandes pesent lourdement dans la procedure d'asile, mais toutefois le UNHCR recommande la prudence, meme si le pourcentage de veritables refugies peut etre faible.

 

Inquietudes du UNHCR

Un certain nombre de points, qui requiиrent une garantie legale, soulevent quelque inquietude de la part des defenseurs de la Convention de Geneve.

Ainsi, par exemple, les accords de Schengen mettent en exergue l'autorisation d'entree devolue par un Etat membre а un demandeur d'asile. Le pays fournissant cette autorisation d'entree sera d'office responsable de la procedure et du traitement du dossier du candidat en question. Cela paraоt d'une logique implacable. Il y a cependant danger dans la mesure que les Etats pourraient avoir tendance а renforcer leur systeme d'entree (politique de visas).

D'un autre cote, il est evident que, la plupart du temps, un refugie craint les autorites de son pays et doit fuir precipitamment. Comment pourrait-il alors rassembler les documents et les preuves necessaires, pour son admission dans un pays d'asile? Le, UNHCR s'insurge donc contre des mecanismes comme les sanctions infligees aux compagnies aeriennes si ces sanctions empкchent que des personnes en besoin de protection trouvent acces au territoire et а la procedure d'asile. Ce mecanisme contribue en effet а eriger en juges des personnes qui ne sont pas qualifees en matiere d'asile.

Strategie du Haut Commissaire

Pour le Haut Commissaire du UNHCR, les priorites d'une strategie europeenne doivent etre de proteger tous ceux qui en ont besoin et d'eviter а tout prix le renvoi d'un demandeur d'asile vers une zone de danger.

Une claire distinction doit etre distinction entre les refugies fuyant la persecution ou la mort, et les migrants fuyant la pauvrete et les mauvaises conditions economiques de leur pays. L'institution de l'asile doit etre protegee et ne pas faire l'objet d'abus.

D'autre part, l'accent doit etre mis sur la necessite d'accorder une meilleure assistance aux refugies dans les parties du monde les plus pauvres, ce qui devrait permettre а la fois aux pays d'accueil de pouvoir continuer а octroyer l'asile et aux pays d'emigration de promouvoir des solutions locales.

La prevention est desormais un des principes majeurs qui doivent guider le travail du UNHCR et celui de la communaute internationale. Prevenir c'est guerir. Eviter au mieux les flux de refugies par le biais d'une promotion concertee et objective des Droits de l'homme et d'une politique de developpement durable. Le respect des droits fondamentaux en general et la protection des droits des minoritйe en particulier sont primordiaux а l'etablissement et а la continuation du developpement des Etats democratiques.

Enfin, l'information publique au sens large du terme constitue une des principales cles pour la maоtrise de futurs mouvements de population.

 

Quel heritage laissera l'Europe?

Les activites en matiиre d'asile en Europe semblent fragmentees par le fait que leurs acteurs sont compartimentalises.

Pour les actions bilaterales, les secteurs qui traitent de l'asile, de la migration, des Droits de l'homme, de l'aide economique, du developpement doivent etre reunis dans un meme combat. Dans les actions multilaterales, les organisations universelles et regionales, ayant des soucis semblables, doivent joindre leurs forces et leurs energies.

Nous devons regarder plus loin que le seul interet national de clocher, qui ne peut conduire qu'а l'echec. Le nouveau climat dans les relations internationales offre un espoir d'ouverture pour l'avenir; l'opportunite est а saisir а pleines mains.

Madame Ogata souhaite vivement engager le UNHCR dans un dialogue avec les gouvernements europeens, les chefs des secteurs politiques, les organismes non gouvernementaux, les milieux d'affaires, les organisations internationales et rйgionales afin de mettre en place une strategie globale sur le mouvement des personnes en Europe.

Allant vers l'an 2000, l'Europe est а la croisee des chemins et doit faire le bon choix sur les questions essentielles:

 L'Europe va-t-elle tourner le dos а ceux qui fuient la persecution ou va-t-elle continuer d'etre fidele а sa tradition de preservation des droits de l'oppresse?

 L'Europe va-t-elle йriger de nouveaux murs sachant qu'ils sont faits pour кtre sautйs ou abattus?

 L'Europe va-t-elle contribuer а combler l'abоme qui separe l'Est de l'Ouest et le Sud du Nord ou fermera-t-elle les yeux sur l'avenir commun de notre monde?

 Les pays riches auront-ils le courage de s'engager politiquement et economiquement pour vaincre les racines du mal, а savoir l'injustice sociale et la pauvrete, qui conduisent irremediablement а la violence et au deplacement?

 Quel heritage l'Europe laissera-t-elle а ses enfants^[3]?

 

 

Un froid pays

 

Tout ce qui m'etait cher est perdu,

Bijoux, maison et fils

Je me trouve sur cette terre froide

Et reve d'un soleil tropical.

Dans mon pays,

Deception.

Des jeunes gens armes drilles

Pour faire une guerre insensee.

Des gens poussent d'autres gens

A briser des annees de prudente construction.

Est-ce que la vie continue

Dans cette tempete de guerre insensee?

Je suis un refugie

Dans ce froid pays,

J'essaie а nouveau de construire quelque chose,

Je me torture les meninges pour apprendre

et pour parler,

Je me debats pour vaincre

La solitude tant redoutee.

Mon esprit est comme un tamis,

Il ne peut retenir les valeurs

D'une culture etrangere.

Je vois ma Patrie

Toute dechiree et aneantie.

Je ferme les yeux

Afin de pouvoir tout pleurer.

Je serre le poing

Et je vois un froid, froid pays.

                                                                                           Ranjani Mendis

Photo 1

Une ressource pour la population rapatriee au Cambodge: la fabrication de sucre а partir de la fleur d'un palmier local.

Photos 2 et 3

Demandeurs d'asile en Europe: а gauche, en Italie; а droite, en Autriche.

Quels que soient les problиmes qu'ils ont а rйsoudre, les pays d'Europe se trouvent dans le camp des privilйgiйs. Il est normal que tous ceux qui, quelque part dans le monde, souffrent de persйcution ou de misиre tournent les regards vers ces pays mythiques pour y chercher la survie. La tйlйvision que nous nous acharnons а leur servir par satellite ne leur montre-t-elle pas de faзon insolente l'abondance de nos supermarchйs et le farniente de nos plages? Dallas a йtй vu par tout le Tiers Monde. Les caprices dйcorйs de persil de nos chats et les plateaux servis de Monsieur notre chien sont relayйs vers l'Afrique.