OPERATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX ET INTERVENTIONS HUMANITAIRES: Une
stratégie humanitaire
par Mme Luise Drüke, Administrateur
Principal chargée des Affaires Européennes au Haut Commissariat
pour les Réfugiés.
(Publie dans: Rapport de la Session
Annuelle de l'Academie de Securite et de la Paix Internationales, 1993, France)
Je félicite M. Claude Nigoul et ses collaborateurs
d'avoir choisi ce thème et d'avoir intégré une session sur
les opérations de maintien de la paix et interventions humanitaires
à la session de cette année. Ayant moi-même
travaillé dans le cadre des opérations de maintien de la paix de « UNTAG », étant en charge des
derniers mois de la coordination du rapatriement des réfugiés
namibiens d'Angola en Namibie, je considère comme un privilège
d'avoir été invitée aujourd'hui et de pouvoir vous
adresser ces quelques paroles sur le thème de cette session.
Dans ce monde turbulent à la recherche d'un nouvel ordre, nous sommes confrontés
à une succession de crises de réfugiés. En 1970, il y
avait 2,5 millions de réfugiés ; il y a dix ans, il y en avait 11
millions. Aujourd'hui, leur nombre excède les 18 millions. Aucune
région, aucun continent n'est immunisé à la souffrance du
déplacement de populations. L'horreur de l'exode des Kurdes irakiens est
déjà dépassé par le déchaînement de
violence en ex-Yougoslavie et par la grande souffrance que connaît la
Somalie. Avec la fin de la guère froide, l'intervention humanitaire est
entrée dans une nouvelle phase qui se caractérise par quatre
éléments principaux :
1. Comme l'univers prévisible des relations de la
guerre froide a été remplacé par une période
d'incertitude et d'instabilité, les groupes de gens en mouvement ne
cessent de croître. Seulement en 1992, plus de 3 millions de
réfugiés ont été forcés à l'exil.
2. La rivalité des supers-puissances et des « proxy-wars » a été
remplacée par des conflits ethniques inter-étatiques. Le
nationalisme, accompagné de graves conséquences sur le plan
social et économique, a conduit à une multiplication de tels conflits.
3. Une troisième caractéristique du
problème de l'asile à l'heure actuelle est que le nombre de
personnes déplacées à l'intérieur de leur pays
d'origine est encore plus important et peut même excéder les 20
millions. Beaucoup d'entre eux se trouvent dans la Corne de l'Afrique,
où les réfugiés sont rentrés chez eux et se
trouvent à nouveau déplacés aux côtés des
civils qui se réfugient et des soldats démobilisés. Au
Mozambique, la guerre civile des dernières années a produit 4
millions de personnes déplacées en plus des 1,5 million de
réfugiés. Un tiers des 3 millions de personnes touchées
par le conflit en Bosnie-Herzégovine sont déplacées
à l'intérieur des frontières de leur propre pays. La
violente dispute de l'Arménie et de l'Azerbajan au sujet de l'enclave de
Nakorno Karabakh a produit des déplacements substantiels, tout comme le
conflit du Tajikistan en Asie Centrale.
4. Sur un ton plus positif : les perspectives pour des
solutions s'améliorent. Seulement en 1992, 1,5 million de
réfugiés sont rentrés chez eux. Le nouveau climat de la
coopération internationale conduit à la résolution de
beaucoup de conflits non seulement entre Etats, mais aussi à
l'intérieur des Etats comme au Salvador, au Cambodge et au Mozambique.
Les Nations-Unies revitalisées, ont engagé
une nouvelle génération d'opérations de maintien de la
paix, faisant la combinaison entre cessez-le-feu, démobilisation et
observation des élections avec le retour de la réhabilitation des
réfugiés. La Namibie et le Nicaragua sont des exemples du
passé récent. Le Salvador et le Cambodge en sont des exemples
actuels. Le Mozambique pourrait être un futur exemple.
Il est vrai qu'il y a une plus grande volonté de
la part de la communauté internationale à traiter de
manière collective les dangers pour la sécurité
internationale du fait de conflits intérieurs et de déplacements
massifs des populations comme en ex-Yougoslavie et en Somalie. Les
interventions humanitaires ne sont plus seulement une annexe mais font partie
intégrale de son agenda politique ; comme il l'a été
clairement démontré par le rôle donné au HCR au sein
de la Conférence Internationale sur l'ex-Yougoslavie. Ce n'est pas une
coïncidence si le haut Commissaire, Madame Ogata, pour la première
fois en 42 ans d'existence au HCR, a été invitée en
novembre 1992 à prendre la parole au Conseil de sécurité.
L'action humanitaire est entrée dans une nouvelle
phase complexe dans laquelle les réfugiés sont devenus partie
intégrale de l'agenda de la paix et de la sécurité. Le
Haut Commissariat est devenu l'élément humanitaire des
opérations des Nations-Unies de maintien de la paix de deux
manières : La première dans le contexte des urgences, en
cherchant à réduire ou à contenir les déplacements
de réfugiés, gagnant du temps et créant des espaces dans
lesquels le processus politique peut continuer comme en Somalie ou en
ex-Yougoslavie; ce que le Haut Commissaire appelle un « rôle
préventif ». La deuxième est un « rôle de solution », dans lequel le HCR assiste à la
mise en oeuvre des accords de la paix en aidant les réfugiés
à retourner chez eux, comme par exemple au Cambodge et au Mozambique.
Quels sont les défis de l'intervention humanitaire dans le contexte de
la prévention et des solutions aux problèmes des
réfugiés ? Le premier défi du nouvel aspect de notre
capacité à répondre aux urgences à
été notre partenariat avec les militaires pour l'appui
logistique. Ceci a ajouté une nouvelle dimension à l'intervention
humanitaire ainsi qu'au rôle des militaires dans le monde de
l'après-guerre froide.
Le HCR est très reconnaissant aux équipes
militaires mises à la disposition par les gouvernements, y compris le
gouvernement français qui a contribué et appuyé
l'opération du pont aérien et
routier en Boznie-Herzegovine. Travaillant sous la supervision du HCR comme
partie de l'effort humanitaire civil, leur contribution est cruciale pour
sauver la vie de centaines de milliers de personnes déplacées et
affectées par les conflits. Le pont aérien à Sarajevo a
pris une valeur symbolique au-delà de l'assistance humanitaire.
Si une réponse rapide est notre premier
défi, le second défi est encore plus controversé : la
protection militaire de l'assistance humanitaire. Comme l'assistance
humanitaire internationale devient un facteur clé dans beaucoup de
situations de conflits intérieurs, les préoccupations de
souveraineté nationale sont confrontées au souhait international
de couvrir les besoins urgents. Pour la première fois, dans sa
résolution 688 en avril 1991, le Conseil de Sécurité a
insisté pour que l'Irak permette l'accès immédiat des
organisations humanitaires internationales à tous ceux ayant besoin
d'assistance dans toutes les régions de l'Irak. Ceci a été
suivi rapidement par la création de «
Zones de Sécurité » dans le nord de l'Irak par les Forces de
Coalition. Peu après, les Forces de Coalition ont
transféré leur travail humanitaire au HCR. Toutefois, l'action du
HCR n'était pas basée sur la résolution 688 mais sur un
«mémorandum of understanding» négocié entre les
Nations-Unies et le Gouvernement de l'Irak. Nul doute, l'adoption de la
résolution 688 et la détermination apparente de la
Communauté internationale à la faire respecter a influencé
le cours des négociations. Toutefois, c'était avec l'accord du
gouvernement irakien que le HCR et ses partenaires des agences
bénévoles ont opéré dans le Nord de l'Irak.
L'engagement du HCR en faveur des réfugiés
et des personnes déplacées en Yougoslavie a eu lieu avant le
déploiement des casques bleus de l'ONU. En fait, c'était en
novembre 1991 que le HCR, à la demande du Secrétaire
Général des Nations-Unies, a commencé à assister
les déplacés du conflit en ex-Yougoslavie, afin d'empêcher
ou de contenir d'autres déplacements. Les casques bleus ont été
déployés le long de la frontière avec la Croatie au
début de l'année 1992. Lorsque les combats se sont étendus
en Bosnie-Herzégovine, le Conseil de Sécurité a
adopté la résolution 752 le 15 mai 1992 qui soulignait le besoin
urgent de l'aide humanitaire et appuyait l'acheminement de l'aide humanitaire
à toutes les victimes du conflit. Comme les combats se sont
intensifiés, le Conseil de Sécurité a adopté la
résolution 758 qui a étendu les responsabilités des
casques bleus à la protection de l'aéroport de Sarajevo et
à l'accès de la ville, ce qui a permis au HCR d'organiser un pont
aérien vers cette ville assiégée.
Le 13 août 1992, le Conseil de
Sécurité a adopté la résolution 770 qui permet la
possibilité d'invoquer la force militaire sous le Chapitre VII de la
Charte des Nations-Unies, pour assurer l'apport d'aide humanitaire. Cette
résolution n'a cependant pas été mise en oeuvre. Le
Conseil de Sécurité, dans sa résolution 776, a
étendu le mandat des casques bleus à tout le territoire de la
Bosnie-Herzégovine pour deux raisons : assurer le maintien de la paix et
appuyer les activités humanitaires du HCR.
Le recours à l'appui militaire pour l'intervention
humanitaire a causé un grand débat au sein du HCR et ailleurs. Il
y a des différences compréhensibles et évidentes entre le
mandat humanitaire du HCR et les objectifs politiques du Conseil de
Sécurité. Le lien direct entre les deux pourrait, au moins
potentiellement, mettre en danger notre neutralité et affecter notre
possibilité de travailler en sécurité et en confiance des
deux côtés de la ligne de combat. Mais les conditions de
sécurité sur le terrain nous ont laissé peu de choix. En
fait, même le Comité international de la Croix-Rouge a
demandé - et obtenu - la protection des casques bleus des Nations-Unies
pour ses convois de prisonniers libérés. Ainsi est la férocité
des conflits actuels et le manque de respect pour les principes humanitaires.
Le troisième défi de
l'action humanitaire consiste à tenter de protéger les personnes
déplacées à l'intérieur de leur pays en proie
à la guerre et à la violence. Ceci est le rôle traditionnel
du Comité International de la Croix-Rouge. Le HCR n'a pas de mandat pour
ces personnes. Nous pouvons seulement agir à la demande
spécifique de l'Assemblée Générale ou du
Secrétaire Général, et nous sommes appelés de plus
en plus à le faire, puisque les Nations-Unies prennent un rôle
plus actif dans les conflits internes, ce qui demande des efforts toujours plus
important de coordination, comme le disait aussi M. Sommaruga et le doyen
Torrelli.
En l'absence de principes juridiques pour des personnes
déplacées au-delà du droit humanitaire ou d'un
mécanisme pour le faire respecter plus efficacement, la présence
internationale est devenue l'instrument de protection le plus effectif dans des
situations de conflits intérieurs. Aujourd'hui, le HCR oeuvre dans des
situations de telle insécurité où, par le passé,
nous aurions évacué notre personnel.
Quant aux solutions par des rapatriements librement
consentis, ils se passent de plus en plus - comme intervention humanitaire -
dans le contexte des opérations de maintien de la paix.
Avant de conclure permettez-moi, Monsieur le
Président, d'exprimer notre reconnaissance à tous ceux qui
travaillent avec le HCR tant les gouvernements que les organisations
internationales, intergouvernementales et non gouvernementales,
spécialement la Communauté Européenne qui est devenue
notre partenaire principal à plusieurs niveaux et le Comité
International de la Croix-Rouge ici présent en la personne de son
Président, M. Cornelio Sommaruga.
Finalement, en guise de conclusion, l'action humanitaire
a un impact direct sur la sécurité globale et le maintien de la
paix. Comme l'action humanitaire est liée d'une manière dynamique
aux opérations de maintien de la paix et « Peace-Making », nous devons
chercher à mobiliser l'appui politique pour nos activités, tant
en préservant la neutralité et l'impartialité de notre
action humanitaire.
Arrivés aux limites de l'humanitarisme, notamment
en ex-Yougoslavie, nous sommes tout de même convaincus que l'action
humanitaire peut créer l'espace et le temps nécessaires à
l'action politique, mais elle ne peut jamais s'y substituer.
S OMMAIRE
Message de S.E. M. Boutros BOUTROS GHALI : Secrétaire
Général de l'Organisation des Nations Unies:
5
Rapport introductif par le Professeur René-Jean DUPUY, Membre de l'Institut des Sciences
Morales et Politiques, Professeur au Collège de France, Président
de l'Académie de la Paix et de la Sécurité Internationales
:
7
Allocution de Mme
Catherine LALUMIERE, Secrétaire Général du Conseil de
l'Europe:
13
"L'évolution des relations entre les
Communautés Européennes et les Nations-Unies
par M. Peter SCHMIDHUBER, Membre de la Commission des Communautés
Europ
17
Allocution de M. Horst
LANGES,
Membre du Parlement
Européen:
21
Allocution de M. Alexandre SLIPTCHENKO, Ambassadeur,
Délégué permanent de l'Ukraine auprès de l'Office
des Nations Unies à Genève
25
"L'Alliance
est maintenant prête à jouer le rôle de partenaire actif des Nations Unies
en Europe" par M. Manfred WöRNER, Secrétaire
Général de l'OTAN
27
"Les forces au
service des Nations Unies et la contribution de la France", par
M. Maurice TORRELLI, Doyen de l'Institut du Droit de la Paix et du
Développement de l'Université de Nice
29
Intervention de M. Cornelio SOMMARUGA, Président du Comité International
de la
Croix Rouge
51
"Opérations de maintien de la paix et
interventions humanitaires : une stratégie
humanitaire, par Mme Luise DRUKE, Administrateur principal chargée des
affaires européennes au Haut Commissariat pour les
Réfugiés
55
Actions Onusiennes
et réactions régionales
dans la zone Asie-Pacifique par
M. Jean-Claude COURDY, Journaliste, Ecrivain, Producteur de
télévision:
59
Commentaires et
Analyse par M. Herbert LAMM:
63
Quelle
coopération face au défi de la sécurité internationale ? Les leçons de la
crise
en Somali, par M. Layashi YAKER, Secrétaire général adjoint des
Nations-Unies,
Secrétaire exécutif de la Commission économique pour
l'Afrique
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